Entenda os votos dos ministros do STF no julgamento do orçamento secreto

Após os votos de quatro ministros acompanhando integralmente o voto da ministra relatora, Rosa Weber, para derrubar as emendas do relator e de quatro outros votos distintos sobre o assunto, o Supremo Tribunal Federal (STF) suspendeu nesta quinta-feira (15) o julgamento que discute a constitucionalidade das emendas do relator, que ficaram conhecidas como orçamento secreto. A continuidade do julgamento foi marcada para a última sessão do ano, na próxima segunda-feira (19), às 10h. Ainda faltam os votos dos ministros Gilmar Mendes e Ricardo Lewandowski.

A indefinição do julgamento do STF está repercutindo no projeto do Congresso que prevê novas regras para a distribuição das emendas de relator (RP 9). A proposição estava na pauta da sessão do Congresso desta quinta (15), mas foi adiada para terça-feira da próxima semana (20). A posição do STF deve influenciar o projeto que está no Congresso.

Embora ainda não haja maioria formada, o rumo do julgamento é o de que as emendas do relator não devem continuar como estão: com transparência precária e muito centralizadas na figura do presidente da Câmara.

Os ministros Edson Fachin, Luís Roberto Barroso, Cármen Lúcia e Luiz Fux acompanharam integralmente o voto da ministra Rosa Weber. Ou seja, eles entendem que é preciso derrubar o orçamento secreto. As emendas de relator devem ser usadas exclusivamente para a correção de erros e omissões dos projetos de lei orçamentária e caberá aos ministros de Estado titulares das pastas beneficiadas pelas emendas do relator a orientarem a execução dos valores em conformidade com os programas e projetos existentes nas áreas. Rosa Weber determina ainda a transparência para as emendas que já foram executadas entre 2020 e 2022.

Durante o seu voto, a ministra Cármen Lúcia disse que “Não é possível se adotar um regime de emendas com barriga de aluguel”. Já o ministro Barroso afirmou que há uma desproporcionalidade evidente nas emendas de relator, o que compromete o equilíbrio da separação de Poderes. “Na verdade, retira-se do Executivo a capacidade do planejamento global dos investimentos, comprometendo a racionalidade dos gastos públicos”, afirmou.

Já Fachin entendeu que as emendas de relator não tem previsão na Constituição Federal e não há transparência na distribuição dos recursos. “O que nós estamos tratando é de uma alocação racional dos recursos nacionais, que deve ser levada a efeito à luz da Constituição. O RP9 presta contas à origem e ao destino? Mesmo nos votos divergentes, fica evidenciado que a resposta é negativa. Esse indicador não cumpre as regras constitucionais”, disse.

Ao concordar com Rosa Weber, Fux afirmou: “essas emendas não apresentavam transparência, não revelavam destino, proporcionalidade, violaram de tal forma o princípio da transparência que passaram a ser chamadas de orçamento secreto”.

O ministro Alexandre de Moraes fez um voto médio. Para ele, as emendas de relator continuam existindo, mas a elas passa a se aplicar o procedimento das emendas individuais, chamadas de RP6. O ministro determina o fim do subjetivismo na distribuição das verbas e propõe que a divisão seja proporcional entre as maiorias e as minorias das Casas Legislativas e depois pelas bancadas, com critérios fixos. Na prática, o ministro mantém o dinheiro à disposição do Parlamento, mas fixa transparência e o critério proporcional na distribuição dos recursos. Com o voto de Moraes mais os cinco votos que por enquanto formam a corrente majoritária, pode-se dizer que o orçamento secreto como conhecemos hoje está com os dias contados.

As outras teses divergentes

O ministro André Mendonça foi o primeiro a divergir da relatora e votou pela manutenção das emendas do relator desde que elas sejam normatizadas em 60 dias com regras como critérios de rateio entre as duas casas legislativas e fundamentos para fixar o volume financeiro de execução das emendas. Mendonça também diz que as emendas de relator devem garantir o mesmo nível de transparência e controle das emendas individuais e de bancada.

Na sequência, Nunes Marques também divergiu. O ministro votou pelo não conhecimento das ações. Em sua visão, as emendas orçamentárias e a destinação é um assunto do Congresso Nacional, assim, o Poder Judiciário não pode intervir sob pena de ferir a separação dos Três Poderes. Se vencido no mérito, Nunes Marques se aproxima do voto de Mendonça, de modo que as emendas do relator devem continuar, mas com mais transparência. Nunes Marques também determina que o Congresso faça ajustes em 30 dias para que o sistema passe a identificar os parlamentares que tiveram acesso às emendas.

O voto do ministro Dias Toffoli vai em outra direção, ele mantém as emendas do relator, no entanto, os Poderes Executivo e Legislativo devem regulamentar, no prazo de 90 dias, a execução das emendas, observando alguns critérios. Por exemplo, as verbas devem ser alocadas em programas estratégicos e projetos prioritários elencados pelo Poder Executivo, ou seja, caberia ao Executivo definir uma agenda. Além disso, Toffoli limita o conjunto de transferências discricionárias destinadas a cada município de modo que não poderia ultrapassar, em cada exercício, o limite correspondente a 50 % do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) recebido pelo ente federativo. Dessa forma, os repasses ficam limitados ao tamanho dos municípios.

Ainda segundo o voto de Toffoli, as emendas parlamentares destinadas ao atendimento local, devem ter papel subsidiário no planejamento nacional e não podem inviabilizar as políticas públicas para atendimento de todo o território nacional.

Entenda o que é o orçamento secreto

A iniciativa para a criação do orçamento secreto, com as emendas RP9, partiu do Legislativo em 2019 durante a votação da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2020. Como costuma relatar, o presidente da República Jair Bolsonaro inicialmente vetou a criação do orçamento secreto. No entanto, quando o texto retornou ao Congresso, não houve votos suficientes para derrubar o veto presidencial.

Porém, a proposta foi ressuscitada no final do mesmo ano pelo então ministro-chefe da Secretaria Geral da Presidência e então ministro da Secretaria de Governo, general Luiz Eduardo Ramos (sem partido). Assinado pelo presidente Jair Bolsonaro, o texto seguiu para o Congresso e foi aprovado em votação simbólica, em que não há registro formal dos votos individuais.

A legislação brasileira garante a deputados e senadores emendas para aplicação em áreas como saúde e educação. Emendas são recursos do Orçamento da União direcionados por deputados para suas bases políticas ou estados de origem.

Até 2020, a maioria dos recursos provinha de emendas individuais (RP6), indicadas por cada parlamentar e de caráter impositivo, ou seja, com obrigação de serem executadas. Além delas, existem as emendas coletivas de bancada (RP7) e de comissão (RP8). As de bancada são emendas coletivas, elaboradas por deputados do mesmo estado ou região e também são impositivas. Já as de comissão são emendas coletivas de comissões permanentes da Câmara ou do Senado e não são impositivas.

A nova modalidade de emendas de relator não é impositiva. Ao contrário das emendas tradicionais, não é possível saber o nome do parlamentar que registrou o pedido, tampouco o destino desses recursos,

Os relatores-gerais, sempre um deputado ou um senador, que se revezam na função, já movimentavam recursos no exercício de suas atribuições. Não havia, entretanto, marcação específica para tais emendas. O que mudou foi a atribuição de um identificador e a relação com as demais regras orçamentárias. Foram as emendas de relator que deram origem ao orçamento secreto.

O problema de sua concepção e seu uso está ligado à transparência. Ao contrário das emendas tradicionais, não é possível saber o nome do parlamentar que registrou o pedido, tampouco o destino desses recursos.

(Por Flávia Maia, repórter do JOTA em Brasília)